Der Medienrat leidet unter einem Konstruktionsfehler (Hubertus Gersdorf)
„Der Medienrat leidet unter einem Konstruktionsfehler“
Die neue Aufsicht – wer kontrolliert die Kontrolleure?
Die Länder haben mit dem ‚Reformstaatsvertrag’ den maßgeblichen Rechtsrahmen für die Tätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zum 01. Dezember 2025 überarbeitet. Diese Novelle bringt einige, bisher unbekannte Steuerungsinstrumente mit sich, u. a. wird ein zusätzlicher Medienrat als neues Aufsichtsgremium geschaffen.
Über mögliche Konsequenzen und Folgen dieser Regelungen haben wir uns mit dem Medienrechtsexperten Prof. Dr. Hubertus Gersdorf von der Universität Leipzig unterhalten:
1. Prof. Gersdorf, zunächst einmal ganz grundsätzlich: welche Funktionen hat der öffentlich-rechtliche Rundfunk, wenn er seinen gesetzlichen Auftrag erfüllen soll?
Der öffentlich-rechtliche Rundfunk (ÖRR) hat eine vielfaltsichernde und vielfaltfördernde Funktion. Er ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts „Sache der Allgemeinheit“ und in „vollständiger Unabhängigkeit überparteilich“ zu betreiben. In seinen Angeboten müssen alle Themen angemessen zur Geltung und alle gesellschaftlich relevanten Kräfte und Meinungen zu Wort kommen. Er darf nicht eine Tendenz verfolgen, sondern muss „im Prinzip allen Tendenzen Raum geben“. Nur dann können die Rundfunkanstalten „integrierende Funktionen für das Staatsganze“ erfüllen.
2. Über die Einhaltung des gesetzlichen Auftrages wachen die binnenpluralistisch besetzten (also aus den gesellschaftlich relevanten Gruppen zusammengesetzten) Aufsichtsgremien des ÖRR, konkret: die Rundfunkräte bzw. beim ZDF der Fernsehrat. Ist diese bisherige Eigenkontrolle innerhalb der Sendeanstalten denn nicht ausreichend?
Die binnenpluralistische Organisationsstruktur des ÖRR gewährleistet nicht hinreichend, dass sich in seinen Angeboten die Vielfalt in gegenständlicher und meinungsbezogener Hinsicht gleichgewichtig widerspiegelt. Im ÖRR haben sich außerhalb gesetzlicher Grundlagen zwei sog. Freundeskreise etabliert, der „CDU-Freundeskreis“ und der „SPD-Freundeskreis“, die regelmäßig von jeweils einem politisch erfahrenen Mitglied der CDU oder CSU beziehungsweise der SPD koordiniert werden. Nahezu jedes Mitglied des Aufsichtsgremiums gehört einem der beiden Freundeskreise an. Die Sitzungen der beiden Freundeskreise erfolgen in der Regel zur gleichen Zeit, mit der Folge, dass eine Teilnahme an beiden Kreisen nicht möglich ist. Das ist insbesondere von Relevanz für Personen, die sich selbst keinem der beiden Freundeskreise zuordnen. Beide Freundeskreise stimmen üblicherweise die im Gesamtgremium zu treffenden Beschlüsse im Voraus informell ab.
Diese Kommunikationsstruktur begegnet zwar der Gefahr, dass sich eine der großen Parteien des Rundfunkrats bemächtigt und auf dieses Kontrollorgan bestimmenden Einfluss nehmen kann. Sie vermag jedoch nicht sicherzustellen, dass Minderheiten ihren Standpunkt durchsetzen und ihre Belange in der Berichterstattung angemessen zur Geltung bringen können. Personen, die sich keinem der beiden Freundeskreise zugehörig fühlen, bleibt kein anderer Weg, als in den einen oder anderen Freundeskreis einzutreten und für ihre Positionen zu werben. Wegen der Minderheitssituation besteht aber keine Möglichkeit der Durchsetzung der Positionen. Die Positionen der Minderheit haben daher im Programm des ÖRR geringe Realisierungschancen. Die binnenpluralistische Organisationsstruktur des ÖRR trägt zwar dafür Sorge, dass der Rundfunk nicht einer gesellschaftlich relevanten Kraft ausgeliefert ist. Sie garantiert aber nicht, dass die Vielfalt aller relevanten Kräfte und insbesondere solcher, die der Minderheit angehören und außerhalb der Freundeskreise stehen, im Programm abgebildet werden. Dies zeigt, dass es neben der binnenpluralistischen Organisationsverfassung weiterer vielfaltsichernder Instrumente bedarf, so dass sich in den Angeboten des ÖRR auch tatsächlich die gesamte Vielfalt in gegenständlicher und meinungsbezogener Hinsicht widerspiegelt. Erforderlich ist eine regelmäßige Überprüfung, ob die Sendeanstalten ihrem Auftrag genügen (Vielfaltsmonitoring).
3. Der Reform-Staatsvertrag sieht hierfür ein neues Gremium vor: den Medienrat. Wie schätzen Sie diese Neuerung ein?
Das geht in die richtige Richtung, wenngleich nicht ersichtlich ist, weshalb eines neuen Aufsichtsgremiums bedarf. Mit dieser Aufgabe könnte man auch die Landesmedienanstalten betrauen, die private Anbieter kontrollieren. Ungeachtet dieser Organisationsfrage bedarf der ÖRR der steten Kontrolle, ob er seinem Auftrag auch tatsächlich nachkommt. Der Medienrat leidet jedoch unter einem Konstruktionsfehler. Vier von den sechs Mitgliedern des Medienrats werden vom ÖRR gewählt. Dies ist der Unabhängigkeit des Medienrats abträglich. Aus welchem Grund der Gesetzgeber für den Medienrat ein anderes Berufungsverfahren als für die KEF (Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs) vorsieht, deren Mitglieder zur Gänze von den Ministerpräsidenten berufen werden, erschließt sich nicht. Eine wirksame Kontrolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks setzt voraus, dass die Kontrollinstanzen unabhängig von den zu kontrollierenden Rundfunkanstalten sind. Der Reformstaatsvertrag sollte daher nachgebessert werden. Es sollte sichergestellt sein, dass der ÖRR auf die Zusammensetzung des Medienrats keinen Einfluss hat. Am sinnvollsten wäre es aber, die Kontrollaufgabe auf die Landesmedienanstalten zu übertragen.
4. Lässt sich das Leistungsangebot des ÖRR überhaupt effektiv überprüfen, ohne seine Programmautonomie zu verletzen?
Der Reformstaatsvertrag sieht eine regelmäßige Leistungsanalyse des ÖRR anhand aktueller wissenschaftlicher Standards vor. Hierfür macht der Staatsvertrag bestimmte Vorgaben. Eine der noch zu klärenden Fragen ist, worauf sich die Vielfaltsvorgaben für den ÖRR im Einzelnen beziehen. Auf das Angebot als Ganzes, auf bestimmte Sendeformate oder gar auf einzelne Sendungen? Das Bundesverfassungsgericht betont ausdrücklich, dass einzelne Programme durchaus gegenständliche Schwerpunkte setzen oder bestimmte Zielgruppen ansprechen können. Das bedeutet allerdings nicht, dass die Verpflichtung des ÖRR zur themen- und meinungsbezogenen Ausgewogenheit nicht auch für einzelne Programme oder Sendungen gelten kann. Wenn beispielsweise der Kern der politischen Berichterstattung des ÖRR in seinen Hauptprogrammen liegt, gilt für diese das Gebot themen- und meinungsbezogener Vielfalt. Es müssen dann sämtliche politisch relevanten Kräfte entsprechend ihrer Bedeutung in den Hauptprogrammen zu Wort kommen. Es dürfen nicht einzelne Kräfte auf reichweitenschwächere Programme verwiesen werden. Das Gleiche gilt für die Hauptsendezeit im Programm. Auch insoweit müssen alle politisch relevanten Akteure gleichermaßen zu Wort kommen.
Die Verpflichtung zur themen- und meinungsbezogenen Vielfalt kann auch für einzelne Sendeformate gelten. Insbesondere Nachrichtensendungen des ÖRR sind in thematischer und meinungsbezogener Hinsicht vielfältig zu gestalten, weil dem Format immanent ist, der Bevölkerung einen Überblick über das politische und gesellschaftliche Leben zu verschaffen. Doch selbst einzelne Sendungen können ausgewogen zu gestalten sein, wenngleich hier der gerichtlichen Kontrolle wegen der Programm- bzw. Angebotsautonome des ÖRR besonders enge Grenzen gesetzt sind.